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建设国家水网是未来一个时期国家治水实践的核心工作和重点任务。水网工程的关键是引调水工程。对于涉及面广、投资巨大、社会经济及生态环境影响很大的引调水工程，发展的关键是如何在水资源调出区和调入区实际情况及区域社会皇冠体育经济状况的基础上，合理界定政府和市场的关系，确定合适的管理体制和建设运营模式。
一、现有的引调水工程管理机制对我国引调水工程管理的借鉴意义
国内外现有的引调水工程管理体制可分为集中管理和分散管理两种，对于国家水网工程中的主动脉和大型引调水工程，多数国家会选择工程全线一体化管理，以便统筹兼顾、协调各方，而对于部分跨行政区调水工程，各行政区分别组建管理机构负责境内工程建设运营管理也是常见的管理手段。美国、印度等国家因各州（邦）职权分散，政党众多，引调水工程大多分散管理，中央政府不能占据主导位置，这也导致国家级的调水工程在两国内难以实施，相比之下我国的政治体制可以有效避免这种问题的发生。以色列作为水网工程建设较为完善的国家之一，其水资源管理改革历程明显揭示出集中管理体制中政治化垄断的不可取性；澳大利亚雪山工程中以流域进行管理的成功经验为分散管理体制提供较为完善的新思路。在我国，南水北调工程作为国家水网的主体工程，前期由皇冠体育平台登录南水北调工程建设委员会及其办公室对其进行集中管理，目前则由中国南水北调集团有限公司进行统一建设管理，符合工程特点和战略需求，可以保障工程的完整性。对于引江济淮工程这类区域性的跨省调水工程，分散管理是优化管理架构和节约管理成本的有效方式。不同国家的国情不同，国家体制在很大程度上会决定引调水工程的管理体制，我国在发展国家水网工程的大背景下，建设及运营引调水工程的过程中应充分借鉴国内外管理体制发展的成功经验和深刻教训，把握好政府皇冠线上体育在工程统一规划及协调管理上的弹性尺度，探索符合中国特色的管理体制，进一步确定工程的建设运营模式。
引调水工程管理从阶段上可分为建设期和运营期的管理，DBB模式、PMC模式、EPC模式和代建制模式多侧重建设期管理，但不可否认的是运营期的管理对工程功能的发挥及效益产生至关重要。多种PPP模式将工程设计、融资、建设、运营到终止皇冠体育官网的全过程进行管理规划，是新时期引调水工程全周期管理的新兴模式。在我国普遍应用代建制和DBB模式等传统模式，在一定程度上这些模式更贴合中国实际情况，但是会存在模式框架的"惯性"作用，各国的成功实践均证明，建管统一（即"谁建谁管"）的模式是工程高质量发展的重要保障，这也为工程建设运营的协同关系提供新思路，在确保工程良性开展的前提下，建设运营的全生命周期管理能让工程发挥最大效益。对此，大力推行PPP模式是解决我国传统模式依赖并保证工程可持续运营的有效手段，我国也曾通过引入社会资本，实行特许经营、分成收益等方式，激发市场主体的活力，通常直接采用BOT模式，提高国内工程的效率和质量。但我国PPP模式应用中面临资金需求量大，投资周期长以及融资和退出渠道不成熟等挑战。可将其他模式与PPP模式有机结合，取长补短，考虑工程规模和我国国情，探索更适用于我国引调水工程的前沿综合管理模式。
二、国家水网中引调水工程建设运营管理面临的问题
随着《国家水网建设规划纲要》的发布，我国水网工程建设进入加速发展阶段。在我国，现阶段国家水网的总体格局尚未完全形成，水资源统筹调配能力不高。引调水工程作为水网工程的重要组成部分，其高效管理是解决水网工程有关问题的关键措施，但我国现有的引调水工程管理机制仍面临诸多问题。
（一）政府与社会资本关系的界定问题
引调水工程多数为公益性工程，在我国大多是政府投资并组织建设，工程各项权力集中于政府，又因专业管理人员缺失，易出现政治化垄断导致的组织效率降低问题。对此，我国近年尝试引入社会资本和专业公司参与工程建设运营，政府逐渐让出主要位置。但相关法规条例并不完善，致使工程发展中的公私权责分工不明，社会资本的逐利性也会扰乱经营后的皇冠体育官网价格机制，导致公共权益受损；另外，"准市场机制"运营框架不明，运营收益难以抵消建设成本时的补偿机制不完善，从而降低社会资本参与的积极性，影响后续工程的开发建设。政府职能与市场调节的皇冠线上体育登录入口问题极大地影响了工程的持续运营。
（二）区域及多皇冠线上体育协调问题
引调水工程大多跨越两省或多省，沿线市县更多，如引江济淮工程供水皇冠线上体育登录入口涵盖安徽、河南2省的15个市，共涉及55个县（市、区），工程跨度长，涉及皇冠线上体育登录入口广。各项工程虽由政府主导，但分级管理过程中各区域受益不同，输水区和受水区的利害关系难以平衡，融资来源的多元化使得地方政府成为独立的市场利益主体，加大了协调难度。同时，调水多发生于偏远地区，虽有政府制定的专门管理办法，但实际过程中可能出现跨区执法的情况，管理难度大。同时，引调水工程因涉及资源、环境、社会、经济等多方面要素，参与皇冠线上体育众多，职权分工不明，"多龙治水"的局面易导致一些皇冠线上体育出现不作为不担责的现象。
（三）传统管理模式革新问题
引调水工程规模庞大，除主体工程外涉及多种类型配套工程。1984年后，我国从国外引进先进管理模式并依据国情改进创新，但发展仍不够完善，传统的管理模式难以有效适应全类型工程管理，与国际交流存在一些障碍。国际上通用的EPC、PMC模式仍需依赖国际管理公司实现，引入的国外先进模式也因在国内管理皇冠线上体育职权不明、市场变动等因素推行受阻。
三、国家水网中引调水工程创新发展的管理体制与模式建议
（一）管理体制方面相关建议
第一，健全相应的法律法规保障。依法治国是我国的基本治国方略，国家水网中引调水工程建设规模庞大，涉及要素众多，各项工作离不开法律法规的保障，如我国的《南水北调工程供用水管理条例》保障了南水北调工程的良好运营。对于引调水工程中的各项工作，都需要相应的法律或具有法律效力的规范条例作为支撑。引调水工程管理涉及多方利益，应广泛征求有关皇冠线上体育及社会各界建议，在立法建设中对各方职责权限及利益划分予以明确；引调水工程建设可能会对生态环境产生多尺度负面影响，在立法建设中应结合调水区和受水区的实际情况，规定调水额度，并建立生态补偿机制；用水户水权交易体系及机制的构建是维持引调水工程良好运营的关键，应通过立法确定水权界定及交易体系，建立水权划拨、转让制度。立法后中央或地方政府指派相关皇冠线上体育在引调水工程建设运营实践中依法监督，确保相关条例能够有效执行，以保障工程正常建设运营。
第二，明确政府的宏观引导地位与建设管理单位的主体经营地位。南水北调工程作为国家水网的骨干工程，其"政府宏观调控、准市场化运作"的思想奠定了我国后续引调水工程中政府的宏观引导地位和工程运营管理中公司化机构的主体经营地位。但水网工程发达的国家，如以色列，其管理体制发展道路中出现的政治化垄断问题及解决方法是我们在界定政府和市场地位时可以参考借鉴的。政府既要把控好水市场的制度框架，又不直接干预管理机构的自主经营。对于非政府皇冠线上体育投资比重大的工程，在政府监督下建管统一的运作机制是可以尝试的，多方投资的权益分配由出资金额决定，但投资方只享有经营权，水资源的统一调配权力仍归政府把控。
第三，依据工程性质选择适宜的管理体制。水网工程中涉及不同性质工程，其中重大调水工程（例如南水北调工程）牵扯利益关系众多，全线集中管理是战略部署层面的最优方案；而对于跨省或市的中小型调水工程，地方政府之间及地方政府与社会资本之间达成协议后，分级分段分权责管理是保障工程可持续运营的长远谋划。对于公益性及商业性调水工程，政府出资与参管程度，一般而言公益性工程政府出资多管理面广，而商业性调水工程中政府更多只把控全局制度框架，经营层面实现政企分离。
（二）建设运营模式方面相关建议
第一，创立国际型工程管理公司，形成新质发展空间。在世界皇冠线上体育交融的大背景下，水网工程这种民生工程的管理机制与国际接轨是一种必然趋势。我国设计、施工、监理企业单位大部分业务能力有限，相互联系不足，但目前我国相关企业已具备向国际化公司转型的条件。各类型企业对标国际标准及需求进行转型，可以在借鉴国外成熟经验的同时，加强工程资源整合，以扩大管理机制的发展空间。
第二，发挥项目皇冠线上体育登录入口的核心作用。在社会主义市场经济体制下，项目皇冠线上体育登录入口责任制的创建是一项重大的战略改革举措。上文提到的代建制是以项目皇冠线上体育登录入口责任制为基础改良创新后形成的管理模式，其在南水北调中的成功应用揭示出项目皇冠线上体育登录入口主导工程的管理模式适用于现阶段我国国情。因此在工程管理模式改革的进程中，还应牢固树立项目皇冠线上体育登录入口的核心作用，在这一层面上继续进行管理模式的发展创新，以更适用于现阶段我国引调水工程建设管理。
第三，试行PPP模式与EPC模式和PMC模式有机融合的创新模式。在国家政策的大力推进下，各类型PPP模式已在我国基础设施和公共皇冠体育官网领域广泛应用，但在水利工程上的应用仍有待探索。PPP模式最大的优势在于可以达成公私共赢的目的，但模式的主体框架不明，工程管理过程中可能出现组织架构复杂、协调困难等问题。EPC模式和PMC模式作为国际通用承包模式，将其与PPP模式结合，使EPC承包商和PMC公司作为PPP模式中的参与方，其中EPC承包商负责设计、采购和施工等实际工作，PMC公司作为政府或社会资本代表协调工作并在项目运营阶段继续提供管理支持。这样的安排有利于统筹规划建设及协调组织关系，其中PMC模式的引入使得这种创新模式更适用于大中型水利工程的建设管理。
我国水网工程建设规划中，引调水工程作为通道连接自然河湖水系，可以为水资源空间均衡提供重要支撑。但引调水工程涉及多区域、多方面、多层级利益，其管理体制和建设运营模式是影响水网工程高质量发展的关键。面对现阶段我国引调水工程建设运营管理中出现的公私权责界定不明、多皇冠线上体育协同管理难度大、管理模式缺乏创新等问题，通过汲取国内外引调水工程管理的成熟经验和教训，结合我国自身发展特点和经验，创新发展引调水工程管理体制与模式。在管理体制方面，一是健全引调水工程相关的法律法规保障，二是明确政府的宏观引导地位与建设管理单位的主体经营地位，在此基础上依据工程性质选择合适的管理体制。在建设运营模式方面，一是创立国际型工程管理公司以形成新质发展空间，二是发挥项目皇冠线上体育登录入口的核心作用，在此基础上探索创新PPP模式与EPC模式和PMC模式的有机融合方式。两方面建议相辅相成、循序渐进，既在宏观制度层面进行合理安排，又在操作层面提出创新思路，为我国引调水工程建设运营的有效管理、科学调度提供多方位的参考。但文中列举的国内外工程及管理模式有限，更多是国内外典型工程的管理经验和模式，对于引调水工程中配套小型工程的管理经验欠缺总结，此处的内容尚有进一步研究空间；且融合性管理模式的提出属于创新性探索，其应用的实效性和适用性有待进一步工程实践论证。
（来源：《水利发展研究》）
责任编辑：杨光 鲁信智